Alain Lambert : Président de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation

En publiant son premier rapport sur la péréquation, la Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a apporté sa contribution au débat actuel sur la réforme des finances locales.

Chargée par le Sénat de veiller au respect de la libre administration et de l’autonomie financière et fiscale de ces collectivités ainsi qu’à la compensation financière des transferts de compétences et de personnel, la Délégation se devait de proposer des pistes de rénovation de la politique de péréquation.

Sa réflexion vise à apporter un éclairage nouveau sur la péréquation, en amont des débats qui se tiendront lors des rendez-vous législatifs prévus par la loi de finances pour 2010 et lors du prochain débat sur la loi de finances pour 2011.

Destinée à réduire les écarts de richesse existants entre collectivités territoriales et à favoriser l’égalité entre elles, la péréquation est un principe constitutionnel depuis la révision de la Constitution du 28 mars 2003. La péréquation est essentiellement verticale, (6,3 milliards d’euros en 2008) même si certains dispositifs de péréquation horizontale existent (1,6 milliards d’euros en 2008).

Le rapport présenté par notre Délégation, souligne l’augmentation continue des crédits affectés à la dotation globale de fonctionnement (DGF), pivot de la péréquation verticale. Néanmoins, il constate l’essoufflement de ce dispositif.

S’agissant de la péréquation horizontale, il insiste sur les résultats positifs des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, du fonds de solidarité de la région Île-de-France et de l’intercommunalité. Cependant, la nouvelle architecture des dispositifs de péréquation horizontale issue de la réforme de la taxe professionnelle, prévue par la loi de finances pour 2010, rend incertaine l’appréciation de leur performance péréquatrice.
Face à ce constat et afin de rendre les dispositifs de péréquation plus efficaces, le rapport propose :

• d’augmenter la part de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) affectée à la péréquation, afin de renforcer la place de la péréquation fiscale ;
• de réfléchir à la prise en compte du critère du revenu global des habitants, en tant que critère de répartition de la péréquation ;
• de territorialiser la DGF et de réaliser une péréquation au niveau intercommunal ;
• de lisser les écarts de DGF entre collectivités territoriales de même strate, en favorisant les « sorties en sifflet » des dispositifs de compensation ou de compléments de garantie, et de mettre en place une dotation globale de péréquation.

La Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, présidée par Alain LAMBERT, Sénateur et Président du conseil général de l’Orne, a ouvert le débat d’orientation sur les modes de scrutin envisageables pour l’élection des conseillers territoriaux.

MM. Hervé MAUREY, Sénateur (UC) de l’Eure, vice-président de la Délégation, et Pierre-Yves COLLOMBAT, Sénateur (PS) du Var, rapporteurs (cf. « BQ » du 3 février), ont présenté les premières orientations du débat.

Plusieurs objectifs prioritaires ont été fixés pour le mode de scrutin, qui doit prendre en compte la représentation des territoires, celle des courants d’opinion, le respect de la parité, et la mise en place de majorités stables. De fait, ces priorités reprennent les éléments de l’amendement présenté par M. Nicolas ABOUT, sénateur des Yvelines, président du groupe UC, lors du débat sur le projet de loi portant réforme des collectivités territoriales. Rappelons (cf. « BQ » du 26 janvier) que cet amendement stipule: « Le mode d’élection du conseiller territorial assure la représentation des territoires par un scrutin uninominal, l’expression du pluralisme politique et la représentation démographique par un scrutin proportionnel ainsi que la parité ».

La définition de ses objectifs prioritaires doit servir de grille pour définir le meilleur de mode de scrutin. Trois types de scrutins mixtes devraient être analysés. Le premier devrait être celui qui a été proposé par le gouvernement. Le deuxième serait le système allemand.

Rappelons que les électeurs allemands, pour désigner leurs députés au Bundestag, ont chacun deux voix pour les élire, selon un système complexe alliant la proportionnelle au suffrage universel uninominal direct à un tour. La première voix est destinée à élire au suffrage universel direct et uninominal à un tour un député dans chacune des 299 circonscriptions électorales. Le candidat qui remporte le plus de voix est élu, même s’il n’a pas la majorité absolue, et la moitié des parlementaires du Bundestag est ainsi désignée. Mais c’est la deuxième voix de chaque électeur qui détermine le rapport de forces entre les différents partis. Avec cette voix, les électeurs votent en faveur d’une liste de candidats avec ordre préférentiel présentée dans chaque Land (Etat régional) par les formations dont la candidature a été validée par la Commission électorale nationale. En fonction des voix obtenues par les différentes listes, on calcule à la proportionnelle le nombre de sièges de députés auquel a droit chaque parti. Ainsi, si une formation a droit, à la proportionnelle, à 200 députés, on vérifie d’abord combien de mandats directs elle a obtenu dans les 299 circonscriptions et on complète avec les premiers noms inscrits sur la liste. Si le nombre des mandats directs obtenus dépasse le nombre de sièges auquel pourrait prétendre un parti en fonction de la proportionnelle, il conserve ses mandats directs excédentaires et le nombre d’élus des autres listes est alors ajusté à la hausse pour respecter les résultats de la proportionnelle. Le nombre total de sièges au Bundestag s’en trouve alors augmenté.

Le troisième mode de désignation des conseillers territoriaux étudié proposerait un scrutin majoritaire en zone rurale, et un scrutin proportionnel en zone urbaine. Cette proposition, évoquée dans un premier temps, avait été jugée anticonstitutionnelle a priori, ce que réfutent certains constitutionnalistes.

Trois autres types de scrutin devraient être étudiés: le scrutin uninominal à deux tours, qui reprendrait le mode de scrutin actuel pour les élections cantonales; le mode de scrutin de type municipal ou régional, la circonscription pouvant être le département ou un échelon infradépartemental, et enfin le scrutin majoritaire plurinominal, déjà en vigueur pour les élections sénatoriales (dans le cadre du scrutin majoritaire).

Avec l’aimable autorisation du Bulletin Quotidien

La Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation s’est vu confier par l’Instruction générale du Bureau la triple mission :

• d’informer le Sénat sur l’état de la décentralisation et plus généralement sur toutes les questions relatives aux collectivités territoriales ;
• de veiller au respect de leur libre administration et de leur autonomie financière et fiscale, ainsi qu’à la compensation financière des transferts de compétences et de personnels ;
• d’évaluer la mise en œuvre des politiques publiques locales.

Dès son installation le 7 octobre dernier, la Délégation a défini sa méthode de travail et a procédé à un premier échange de vues sur son programme et à la préparation de son règlement intérieur.

S’agissant de sa méthode de travail, la Délégation se propose de faire appel, en tant que de besoin, aux procédures classiques, ainsi qu’à des modes d’action plus innovants. Elle compte notamment organiser des débats thématiques associant des personnalités extérieures, procéder à des consultations d’élus locaux, effectuer des déplacements dans les territoires et nouer des partenariats avec des institutions étrangères. Elle a également décidé de se faire assister par un comité d’experts où sont appelés à siéger des représentants des élus locaux, des administrations compétentes, et des grandes institutions partenaires des collectivités territoriales, ainsi que des spécialistes du monde universitaire.

Elle a également procédé à deux échanges de vues sur son programme de travail, en veillant à ne pas porter atteinte aux prérogatives des commissions.

Il lui a paru cependant difficile de se tenir complètement à l’écart de la réflexion liée à l’engagement de la réforme de la fiscalité locale et du projet de réorganisation des collectivités territoriales. A cet égard, la Délégation a entendu inscrire ses travaux dans la continuité de ceux de la mission Belot, d’autant que la majorité de ses membres ont également participé à cette mission.

Au cours des six réunions qu’elle a tenues depuis son installation, la Délégation a procédé à une série d’auditions complémentaires. Ses membres ont été nombreux à répondre à l’invitation de la Commission des finances à participer à ses travaux sur la réforme de la fiscalité locale, et à suivre les auditions organisées par la Commission des lois sur la réforme de l’organisation territoriale, ouvertes à l’ensemble des sénateurs.

Dans les mois à venir, la Délégation compte lancer un certain nombre de chantiers dans le cadre de sa mission d’évaluation de la mise en œuvre territoriale des politiques publiques, tels que :

• les transferts en matière d’action sociale et de santé (la politique de la petite enfance)
• le poids des normes, en matière environnementale notamment
• le partage des responsabilités en matière d’ingénierie publique
• le statut de l’élu local
• la mobilité dans la fonction publique
• des comparaisons européennes sur l’organisation des collectivités territoriales en Europe
• une évaluation du contrôle administratif et financier des collectivités territoriales
• une évaluation des économies à attendre de la réforme des collectivités territoriales.

Le programme de travail définitif de la Délégation pour l’année 2010 sera communiqué à la Conférence des présidents dès qu’il aura été arrêté, en principe dans le courant du mois de janvier.

Elle a d’ores et déjà programmé, en partenariat avec la Commission des finances, une Table ronde sur la Péréquation pour le 10 février prochain.